陸家嘴摩天大樓群，咖啡瀰漫的衡復“梧桐區”，白領菁英扎堆的CBD……構成許多人對“魔都”上海的印象。上述景觀基本存在於中心城區，而上海中心城區面積僅660平方公里，佔上海市總面積的十分之一。另佔上海面積十分之九的是廣闊的郊區。
雖然也有些因大專案而為人所知，但上海郊區總體較少被關注、等待“被開發”，且“發展滯後”“景觀滯後”。
那麼上海郊區建設發展不充分、不平等有哪些體現呢？相對上海城區，郊區存在哪些明顯的薄弱點或特點？基層設施和公共服務是衡量區域均衡的重要維度，也是國內城鄉建設中差別最大的領域。基於統計數據和近年郊區實地調研，特別是2025年2-3月對郊區近10個鎮村的調研，澎湃研究所研究員在基層設施和公共服務領域中選擇了部分重要維度，呈現上海郊區所處相對弱勢的現狀。
郊區人口倒掛，城市對郊區反哺不足
上海郊區主要指中心城區之外的區域（約外環線以外），包括閔行區、寶山區、嘉定區、金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區以及浦東新區的外環線以外地區，面積約5680平方公里。經過約30年的城市大開發，及城市化和郊區化的疊加作用，特別是工業外遷和城區建設拆遷，形成了今天的上海郊區。
上海郊區一二三產業混合，既有農業區，也有大量園區、開發區，以及點塊的商業聚落或老城區。土地性質和居住形態也十分多樣，既有自然初級聚落的延續，如農村集體土地和自建房，以及老集鎮、老街，也有因規劃搬遷而生的新城、“大居”、集中居住區，以及商業開發住宅等。
上海郊區人口密度較低，同時外來人口佔比較大。且與歐美郊區聚集高收入者的現象不同，上海等國內城市郊區居住者的收入基本都低於城區。
如表1所示，人口密度在萬人/平方公里以下的區均在郊區。外來人口佔比超過一半（即“人口倒掛”）的4個區也都是郊區：從高到低為松江、青浦、嘉定、奉賢。閔行、浦東的常住人口中外來人口比重也較高（超過40%）。不過部分郊區——崇明、金山、寶山的本地人口比重較高。
表1 上海各區常住人口、人口密度及外來人口（數據來源：上海統計年鑒，周燕玲製表）
在城-郊關係上，由於高速城市大開發，上海的城區-郊區之間已變得空前緊密，居民生活在城鄉之間共同展開，城市既控制郊區的資源和發展權，也為後者提供更多機會和資源。但也存在控制屬性過強，資源屬性發揮不充分，給郊區帶動和反哺不足的不平衡現象。
公共交通、管道燃氣、環衛和路燈是郊區基礎設施薄弱點
基礎設施是上海城郊發展不平衡的重要體現。
一般來說，基礎設施包括道路設施、污水處理設施、垃圾收集設施、農田水利設施、抗災防災設施、供水設施、供電設施、燃氣設施和通訊網路設施等。據澎湃研究所研究員調研發現，上海全市在供水、供電、通訊網路方面供給基本平衡，以下著重介紹幾個在調研過程中存在基礎設施建設差別的領域。
第一，調研中感受最直接的是公共交通相對不便。在郊區，軌道交通必定只能觸達部分區域，公共交通主要依靠公交，加上郊區地域廣闊和公交等候時間，出行耗時至少1-2小時。對於需要在城郊之間日常通勤的市民來說，無法完全依賴公共交通，基本還需搭配自購機動車或非機動車。例如，浦東規劃居住人口達15萬人，實際居住約10萬人的“大居”鶴沙航城，雖建成后通了地鐵，也有公交車銜接，但可能仍不能滿足需求。在郊區缺乏其他多樣化交通工具（如共享單車在郊區投放也明顯不足）的情況下，普通市民普遍選擇自購助動車出行。
2021年7月，從16號線鶴沙航城站拍攝的“鶴沙航城”局部。本文圖片均為 周燕玲 攝
此外，雖然從2006年開始，上海已基本實現“村村通公交”，郊區公交逐漸與市區“接軌”，但仍存在候車時間過長、未按預定時間到站、收車時間早，以及郊區之間公交少等不便。
第二，管道燃氣供給存在明顯城郊區別。上海燃氣普及率已達100%，目前僅天然氣和液化石油氣兩種氣源供應，且後者佔比持續減少。至2024年底，全市家庭液化氣使用者160萬戶，比上年末下降7.6%；家庭天然氣使用者826萬戶，增長2.1%。相對管道燃氣，使用罐裝液化氣有所不便，且存在安全隱患。其使用者多在老舊居住區，少數為市區中的老舊里弄，多數在分佈於郊區、卻較少為人關注的大量老集鎮和分散居住的農村。
老集鎮（特別是撤制鎮）的燃氣使用狀態尤其值得關注，因其人口較密集，設施和房屋也較老舊。澎湃研究所研究員在此類聚落的調研中，不時見到運送罐裝燃氣的車輛經過（如下圖），也有當地社區管理者介紹當地居民因為用氣不便表達不滿，或申請“瓶改管”。
2023年一份金山區的人大議案提到：“截至2021年6月，金山區尚有未接入管道天然氣的老舊居住區176個（包括農民自建房集聚區），涉及居民用戶約31191。特別是新農、興塔、錢圩、松隱等撤制鎮社區居民，對天然氣的入戶期盼願望更加強烈。”
2025年4月，嘉定區曹王社區一處使用罐裝燃氣的社區附近。
第三，郊區在環境衛生方面的投入也不及城區。如下表，據各區公開財政數據，郊區8個區在人均環衛支出上僅為城區的1/3（浦東新區由於同時包括城區和郊區，單列，下同）。特別是金山、寶山、崇明、閔行等最低。
表2 上海各區區級環衛支出（數據來源：各區2023年財政決算報告，曹靖東、周燕玲制）。注：上述數據為區級數據，其中靜安區為區本級數據，但一般接近於區級數據；人均數據為2023年各區常住人口除后所得。
2024年，中央第一生態環境保護督察組督察上海時發現，青浦區、松江區、浦東新區農村生活污水收集處理均存在不同程度的問題，如部分生活污水未經處理直排河道、污水管網破損滲漏等。郊區污水處理率明顯低於城區。
第四，污水管道和排汙設施也影響到公廁的建造。據2024年8月一則報導，嘉定區南翔鎮雲拓大居已建成10余個大居，卻找不到一個公廁[2]。
此外，公共道路照明（即路燈）的安設和維護也是郊區的薄弱點。澎湃研究所研究員在郊區調研中發現，特別是一些級別較低的鄉鎮公路，和未經“美麗鄉村”等專案改造的邊緣化農村，仍是“亮化”工程未覆蓋的角落。就算有路燈，路燈的維護和管理也是需要投入和關注的：路燈不亮、熄燈較早，或是“勞損”過度、光線變暗，給車輛和行人的通行帶來不便。一位靠近迪士尼樂園的村委人員告訴澎湃研究所研究員，曾有遊客朋友向他吐槽，周邊公路沒有路燈，晚上開車不便，“原來上海也有那麼暗的地方”。他解釋其實是有路燈，但不知何故“失明”。
郊區教育、醫療等公共服務不足，且仍在削減、撤併
城郊不平衡也體現在公共服務上，特別是教育、醫療方面。
以義務教育階段的中小學教育為例，位於郊區的8個區無論是學校數量，還是教職工數量，按常住人口比例來看，均遠低於市區的8個區。
如下表，郊區8個區每萬人常住人口對應的中小學學校數量為0.43，不足城區8個區0.99的一半；而郊區每萬人對應的中小學教職工數量為43.45，不足城區8個區對應數值229.33的1/5。以常住人口為標準，郊區學校不僅少，師資力量也較薄弱，特別是崇明、奉賢、青浦、金山、松江和嘉定。
表3 上海各區中小學數和教職工數（數據來源：wind，周燕玲製表）。
在郊區調研中，澎湃研究所研究員也發現有被廢棄的學校，且仍有中小學校在撤併過程中。例如很多撤制鎮，由於行政級別下降和可能的人口流失，教育資源也在流失，且一般是先撤併高中，然後是初中，最後連小學也不一定保留。例如嘉定區曹王村創辦於清末1906年的曹王小學，據當地知情人士介紹，已於今年停止招生（附近一所幼稚園也停招）。也就是說4-5年後，這所百年小學將面臨撤併，甚至關停。曹王這一聚落（包括曹王村和曹王社區）常住人口近萬人。
在公共醫療服務資源方面，郊區也相對城區處於明顯劣勢。如下表所示，與城郊教育資源落差類似，郊區8個區每萬人常住人口對應的衛生機構數為1.78個，不到城區8個區4.08的一半；在醫護人員方面，郊區每萬人對應的醫護人員數是城區的近1/6。醫療資源最薄弱的區域為崇明、奉賢、青浦、松江。
表4 上海各區衛生機構和醫護人員數（數據來源：wind，周燕玲製表）。其中醫護人員指註冊護士、執業(助理)醫師。
城郊之間不僅衛生機構數量分化，結構、品質上更是懸殊。上海城區不僅坐擁大量醫院（包括三級甲等醫院），最低級的衛生機構也有社區衛生服務中心。而在郊區的一些老集鎮，別說醫院，社區衛生服務中心（以前的衛生院）都逐漸成為一種奢望，有的正在降格為社區衛生服務站——澎湃研究所研究員近期就遇到兩個村鎮，社區衛生服務中心被撤或改為他用，替換以衛生服務站（如下2圖）。
2025年3月，閔行區塘灣村原社區衛生服務中心，暫處於閑置狀態。
2025年3月，嘉定區原曹王社區衛生服務中心，現翻建后改做派出所、城管辦公樓。
當地居民認為衛生站相比衛生院（即衛生服務中心）差了很多：“（衛生站）就是負責配藥。看個感冒配藥。外傷處理都沒有的，很多檢查的設備也沒了，打點滴、病床都沒有！”
在郊區本地人中老齡化尤其突出，有的村戶籍人口平均年齡超過60歲。基本衛生醫療機構的撤併為老人看病帶來了不便：“以前衛生院在附近，現在距離遠了，到醫院都要子女（帶著）才能看。”
“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。” “發展不平衡”“不充分”的現象，不僅限於鄉村，也存在於廣大城郊地區。這一不平衡，根本源於中國城鄉土地、戶籍二元體制，同時也是城市大開發時代的產物。基層設施和公共服務等供給通常伴隨開發，甚至以開發為前提；在郊區被視為城市“待開發區域”的情況下，這些公共品（public good）被延遲或者忽視。
“大開發”時代進入尾聲，城市“後開發”時代到來，上海應更關注郊區，並從居住者生活出發，保障郊區的公共設施和服務，優化上海的承載能力和結構，以利整體城市消費和持續活力。
-----
城市因集聚而誕生。
一座城市的公共政策、人居環境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。
澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關切，探討城市議題。